Diputados eliminan la UTE y la Comisión Coordinadora del Sector Justicia y concentran sus funciones en el Ejecutivo
La Asamblea Legislativa aprobó con 57 votos la desaparición de dos instituciones creadas en 1996 para coordinar a las principales entidades del sistema de justicia. Sus competencias, incluida la protección de víctimas y testigos, pasarán al Ministerio de Seguridad Pública y Justicia. La UTE tenía autonomía técnica, financiera y administrativa y su órgano superior reunía a representantes del Órgano Judicial, Fiscalía, Procuraduría, Consejo Nacional de la Judicatura y Ejecutivo
El Salvador cerró este jueves una etapa de tres décadas de coordinación institucional del sector justicia al aprobar la disolución de la Comisión Coordinadora del Sector Justicia y la liquidación de la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia (UTE), dos estructuras creadas después de los Acuerdos de Paz para articular políticas, reformas y proyectos entre instituciones que constitucionalmente cumplen funciones distintas.
La decisión fue aprobada por la Asamblea Legislativa con 57 votos a favor y tres en contra, a iniciativa del Ejecutivo, y establece que la liquidación de la UTE deberá concluir a más tardar el 31 de diciembre de 2026. Sus funciones serán asumidas principalmente por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, incluido el Programa de Protección de Víctimas y Testigos.
El Gobierno sostiene que la reforma eliminará duplicidades, reducirá gastos administrativos y permitirá concentrar recursos en las instituciones que actualmente cuentan con sus propias unidades de planificación, cooperación, modernización y formulación de políticas.
Pero la modificación tiene una consecuencia institucional de mayor alcance: desaparece un mecanismo legal de coordinación en el que participaban simultáneamente representantes del Órgano Judicial, Fiscalía General, Procuraduría General, Consejo Nacional de la Judicatura y Ejecutivo, y buena parte de sus funciones pasan a una dependencia del Ejecutivo.
Ese cambio es particularmente relevante porque la propia ley que creó la UTE la definió como una entidad pública descentralizada, con autonomía técnica, financiera, administrativa y en el ejercicio de sus funciones, además de patrimonio y personalidad jurídica propios.
Una institución concebida después de la guerra
La UTE y la Comisión Coordinadora no surgieron como organismos administrativos ordinarios.
Fueron creadas mediante el Decreto Legislativo 639, aprobado el 22 de febrero de 1996 y publicado el 8 de marzo de ese año, en el marco de la transformación institucional que siguió a los Acuerdos de Paz y a la reforma del sistema de justicia salvadoreño.
La legislación estableció una arquitectura poco habitual dentro de la administración pública: una Comisión integrada por los titulares de diferentes instituciones del sector y una unidad técnica encargada de convertir las decisiones de esa instancia en planes, proyectos y acciones.
La Comisión estaba integrada por el presidente del Órgano Judicial, el ministro de Justicia, el fiscal general de la República, el procurador general y el presidente del Consejo Nacional de la Judicatura. La ley le asignó la función de coordinar, al más alto nivel, las instituciones del sector, definir políticas y estrategias de desarrollo y decidir sobre planes, programas y proyectos.
La UTE, por su parte, debía ejecutar los acuerdos de la Comisión, coordinar y supervisar la política nacional del sector, apoyar la planificación y ejecución de proyectos y dar seguimiento a los programas de reforma de la justicia.
El diseño tenía una razón institucional explícita.
Los considerandos de la ley de 1996 citan el principio constitucional de independencia de los órganos del Gobierno y su obligación de colaborar entre sí y sostienen que la coordinación conjunta había producido resultados positivos. La norma incluso estableció expresamente que las atribuciones de la Comisión no debían vulnerar la independencia de las instituciones que integraban el sector.
La UTE no era una dependencia ordinaria del Ejecutivo
La diferencia jurídica adquiere importancia en el debate actual.
La ley de creación no estableció a la UTE como una dirección interna de un ministerio. La definió como una entidad de derecho público descentralizada, con autonomía técnica, financiera y administrativa y autonomía en el ejercicio de sus funciones.
Aunque debía relacionarse con otras entidades estatales por medio del Ministerio de Justicia, disponía de personalidad jurídica y patrimonio propios.
La Comisión, además, no estaba subordinada exclusivamente al Ejecutivo. Su composición incorporaba a funcionarios provenientes de diferentes instituciones constitucionales del sistema de justicia.
Ese diseño no significaba que la Comisión fuera un órgano judicial ni que estuviera por encima de la Corte Suprema, la Fiscalía o el Consejo Nacional de la Judicatura. Su función era de coordinación y planificación sectorial, respetando las competencias constitucionales de cada institución.
Precisamente por eso, la desaparición de ambas estructuras modifica el mecanismo mediante el cual esas instituciones podían participar conjuntamente en políticas y proyectos del sector.
Tres décadas de resultados: más que una oficina administrativa
La evaluación de la UTE requiere separar dos cuestiones: su desempeño institucional y la eficiencia del gasto público.
El argumento del Ejecutivo es que la institución perdió relevancia porque las entidades del sistema desarrollaron sus propias estructuras de planificación y coordinación. El ministro Gustavo Villatoro también sostuvo que la UTE había cumplido fundamentalmente una función asociada a la implementación de los códigos Penal y Procesal Penal de 1998 y que las reformas posteriores se realizaron sin depender de ella.
Sin embargo, la documentación oficial de la propia UTE muestra una actividad mucho más amplia durante sus tres décadas de existencia.
Entre sus trabajos figuran programas de capacitación, publicaciones jurídicas, coordinación interinstitucional, asistencia técnica, proyectos de modernización, seguimiento de reformas procesales y administración del sistema de protección de víctimas y testigos.
La institución publicó, por ejemplo, versiones comentadas del Código Procesal Penal, elaboradas con participación de jueces, fiscales, defensores públicos y otros operadores jurídicos. En 2022 presentó una edición actualizada junto con el Consejo Nacional de la Judicatura.
En 2011, la UTE reportó 18 actividades de divulgación del nuevo Código Procesal Penal en las que participaron 1.692 personas de la Policía Nacional Civil, Fuerza Armada, asociaciones de abogados, universidades y medios de comunicación.
Sus memorias también registran participación en proyectos apoyados por organismos internacionales.
En 2021, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) informó que un proyecto ejecutado por la UTE había beneficiado a servidores públicos de 15 instituciones del sector justicia y entidades relacionadas, con capacitación destinada a mejorar la atención de mujeres víctimas de violencia de género.
La evidencia disponible, por tanto, permite documentar productos y actividades concretas. Lo que resulta más difícil es establecer cuánto de esos resultados puede atribuirse exclusivamente a la UTE y cuánto corresponde a las instituciones participantes o a los organismos internacionales que financiaron y apoyaron los proyectos.
Ese matiz es importante: existen resultados documentados, pero no una evaluación independiente integral que permita concluir que la institución fue eficiente o ineficiente durante sus 30 años de existencia.
La protección de víctimas y testigos: su función más sensible
La transferencia que puede tener consecuencias más inmediatas es la relacionada con el Programa de Protección de Víctimas y Testigos.
La legislación especializada estableció a la Comisión Coordinadora como ente rector del programa y asignó a la UTE su administración. Entre sus funciones estaban recibir solicitudes, evaluar la situación de riesgo, determinar e implementar medidas de protección y atención y coordinar, cuando correspondiera, su ejecución material con la Policía Nacional Civil.
La actividad no era meramente administrativa.
La memoria institucional correspondiente a 2023 registra 1.550 solicitudes de protección y atención, 2.015 medidas de protección aprobadas, 544 atenciones psicológicas, 5.286 atenciones de trabajo social y 1.051 atenciones médicas durante ese año.
La misma documentación registra coordinación con instituciones como el Ministerio de Salud, Cruz Roja Salvadoreña, ACNUR, EDUCO, Consejo Noruego para Refugiados, Save the Children, ORMUSA y otras organizaciones para atender a personas beneficiarias.
Estos datos muestran que el programa tenía una operación efectiva y cuantificable al menos en términos de solicitudes, medidas y servicios prestados.
La nueva legislación no elimina el programa. Lo incorpora al Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, que deberá asumir la dirección, administración, otorgamiento, seguimiento, modificación y supresión de las medidas de protección.
El Ministerio deberá incorporar en su presupuesto los recursos para financiar el programa y podrá trasladar a su estructura al personal de la UTE que considere necesario.
El cambio institucional que preocupa a especialistas
La cuestión central no es solamente qué ocurrirá con los 43 trabajadores de la UTE ni cuánto dinero se ahorrará.
Es quién ejercerá en adelante las funciones de coordinación y protección que antes estaban distribuidas entre una estructura descentralizada y una comisión integrada por representantes de diferentes instituciones del sistema de justicia.
La Comisión Coordinadora fue concebida precisamente para evitar que la política sectorial quedara exclusivamente en manos de una sola institución. Su integración incluía al presidente del Órgano Judicial, al fiscal general, al procurador general, al presidente del Consejo Nacional de la Judicatura y al ministro de Justicia.
Con la nueva legislación, las funciones que corresponden al programa de protección de víctimas y testigos pasarán al Ministerio de Seguridad Pública y Justicia.
En términos institucionales, esto significa que una competencia que hasta ahora se administraba mediante una estructura especializada vinculada a una comisión interinstitucional quedará dentro de la cadena administrativa del Ejecutivo.
La Prensa Gráfica recogió la opinión de especialistas que consideran que la medida profundiza la dependencia del sector justicia respecto del Ejecutivo.
Esa interpretación debe distinguirse de un hecho jurídico verificable: la Constitución mantiene formalmente la separación de funciones entre los órganos del Estado. Lo que cambia es el mecanismo institucional de coordinación y administración de determinadas competencias del sector justicia.
¿Qué significa que el ministerio dependa del Ejecutivo?
La diferencia no es solamente semántica.
La UTE fue creada como entidad descentralizada con autonomía propia. El Ministerio de Seguridad Pública y Justicia forma parte, en cambio, de la estructura administrativa del Órgano Ejecutivo.
El propio Gobierno presenta al ministro como parte de su gabinete y el presidente de la República es quien nombra a los ministros.
Por eso, cuando las funciones de una institución descentralizada pasan a un ministerio, la cadena de responsabilidad administrativa se aproxima directamente al Poder Ejecutivo.
Esto no significa automáticamente que un ministro pueda intervenir en una decisión judicial concreta: las competencias jurisdiccionales continúan correspondiendo a los tribunales.
Pero sí significa que funciones de política pública, coordinación sectorial y protección de víctimas que antes estaban radicadas en una estructura interinstitucional pasan a ser administradas por una cartera dirigida por un funcionario del Ejecutivo.
Es este desplazamiento, y no simplemente la eliminación de puestos administrativos, el que convierte la reforma en un cambio institucional de mayor alcance.
La paradoja: el argumento de la duplicidad frente a la concentración
El Gobierno sostiene que las funciones de la Comisión y la UTE se han vuelto redundantes.
La Asamblea recoge expresamente ese argumento: las instituciones que integran el sector justicia disponen ahora de sus propias unidades de planificación estratégica, cooperación internacional, modernización, capacitación y formulación de políticas, por lo que mantener la UTE implicaría duplicar estructuras.
El argumento es administrativamente comprensible: si varias instituciones pueden realizar directamente las tareas que antes coordinaba una unidad común, mantener una estructura adicional puede generar costos y burocracia.
Pero existe otra dimensión.
La Comisión Coordinadora no fue creada solamente para ahorrar recursos. Su objetivo legal era coordinar a instituciones que pertenecen a diferentes ámbitos del Estado, y la propia ley de 1996 la diseñó como un mecanismo de colaboración respetuoso de las competencias constitucionales de cada institución.
La desaparición de ese mecanismo puede, por tanto, ser presentada simultáneamente como una medida de racionalización administrativa y como una mayor concentración de determinadas funciones sectoriales dentro del Ejecutivo.
Las dos descripciones no son necesariamente incompatibles.
El antecedente de los códigos Penal y Procesal Penal
Uno de los argumentos utilizados por Villatoro para defender la desaparición de la UTE es precisamente su papel histórico en la reforma penal.
El ministro afirmó que la institución nació para hacer posible la implementación de los códigos Penal y Procesal Penal de 1998 y cuestionó los resultados de aquella reforma, calificando esos códigos de manera negativa.
La documentación histórica, sin embargo, muestra que la UTE participó en la planificación, capacitación y seguimiento de la implementación de la reforma procesal penal.
Un informe institucional registra incluso la creación de comités interinstitucionales, talleres de implementación y elaboración de indicadores para evaluar la aplicación del nuevo Código Procesal Penal, con participación de instituciones del sector y apoyo de USAID.
También existen publicaciones posteriores de la propia UTE destinadas a analizar y explicar la legislación procesal.
Por ello, resulta más preciso decir que la UTE tuvo un papel documentado en la implementación y difusión de la reforma penal, mientras que la valoración sobre el éxito o fracaso de aquellos códigos constituye un debate político y jurídico diferente.
El costo y el ahorro que argumenta el Gobierno
La discusión financiera también forma parte de la justificación oficial.
El Gobierno indicó que la UTE llegó a manejar un presupuesto superior a 6,5 millones de dólares, de los cuales aproximadamente 4,5 millones estaban vinculados al Programa de Protección de Víctimas y Testigos. Para 2026, el presupuesto mencionado por el Ejecutivo se había reducido a unos 2,4 millones de dólares.
Villatoro sostuvo que la reorganización de fondos había permitido liberar alrededor de 4 millones de dólares, que serían utilizados en otras áreas del sector seguridad.
La Asamblea estableció que los recursos, bienes, archivos, contratos y obligaciones pendientes de la UTE deberán ser transferidos o liquidados durante el proceso de cierre.
Los trabajadores que no sean trasladados al nuevo esquema recibirán una indemnización calculada con base en su salario y antigüedad, con límites establecidos en la nueva normativa. Los pagos están previstos para los primeros meses de 2027.
Hasta ahora, sin embargo, el Gobierno no ha presentado una evaluación independiente que permita determinar cuánto costará realmente la transición y cuál será el ahorro neto una vez contabilizadas indemnizaciones, transferencia de personal, infraestructura, sistemas, archivos y nuevas obligaciones presupuestarias del Ministerio.
El precedente institucional
La desaparición de la UTE y de la Comisión Coordinadora no es un simple cambio de nombre de oficinas públicas.
Significa poner fin a una estructura diseñada en 1996 para que Corte Suprema, Fiscalía, Procuraduría, Consejo Nacional de la Judicatura y Ejecutivo pudieran participar en un mecanismo común de coordinación del sector.
Significa también eliminar una entidad que la ley había definido como descentralizada y autónoma y trasladar una de sus funciones más delicadas —la protección de víctimas y testigos— a un ministerio del Ejecutivo.
El nuevo esquema puede simplificar la administración, reducir estructuras duplicadas y permitir que el Gobierno concentre recursos, como sostiene el Ejecutivo.
Pero desde el punto de vista institucional, también reduce el número de espacios formalmente separados desde los cuales podían coordinarse políticas comunes del sistema de justicia.
Por eso, especialistas que han cuestionado la reforma la interpretan como otro paso hacia una mayor dependencia del sector justicia respecto del Ejecutivo.
La dimensión de ese cambio dependerá ahora de cómo se ejerzan las nuevas competencias: qué controles tendrá el Ministerio, cómo se garantizará la confidencialidad de víctimas y testigos, qué participación conservarán la Fiscalía, la Corte, la Procuraduría y el Consejo Nacional de la Judicatura, cómo se resolverán las solicitudes de protección y qué mecanismos de rendición de cuentas serán aplicables.
Una transferencia que deberá demostrar sus resultados
El Gobierno ha presentado la reforma como una operación de eficiencia.
La evidencia disponible demuestra que la UTE realizó durante años actividades concretas: participó en reformas legales, produjo materiales de capacitación, coordinó proyectos con instituciones nacionales e internacionales y administró un programa de protección que en 2023 registró miles de solicitudes, medidas y atenciones.
También es cierto que el Ejecutivo cuestiona la utilidad actual de la estructura y sostiene que buena parte de sus funciones ya son realizadas directamente por las instituciones del sector.
El verdadero balance de la reforma, por tanto, no se conocerá únicamente por el número de plazas eliminadas o por el presupuesto que deje de administrar la UTE.
Tendrá que medirse por algo más sensible: si el Estado mantiene o mejora la protección de víctimas y testigos, si conserva mecanismos efectivos de coordinación entre las instituciones de justicia y si la concentración de funciones en el Ejecutivo no reduce los controles y contrapesos que el diseño institucional de 1996 buscó preservar.
La UTE desaparecerá antes de terminar 2026.
Lo que queda por determinar es si su sustitución por una estructura dependiente del Ministerio de Seguridad Pública y Justicia representará solamente una reorganización administrativa —como sostiene el Gobierno— o si terminará modificando de manera más profunda el equilibrio institucional dentro del sistema de justicia salvadoreño.
